分类改革及国有企业和市场经济的最终融合

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2018-03-20 23:43:55

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分类改革是三中全会《决定》的一大亮点,即“准确界定不同国有企业的功能”。从最粗的线条来讲,国有企业可以分成公益性的国有企业和竞争性的国有企业。竞争性的国有企业再细分一下的话,还可以分出一种特殊功能的企业,即企业有非常明确的产业任务,如军工企业等。

前一阶段由于公益性国有企业的市场没有完全开放,其经营具有垄断的性质,所以饱受批评。但实际上,是不是放开市场,是政府的产业政策决定的,不是由企业决定的,企业只不过是在政府规定的政策范围内经营而已。而且,我们所有在公益性、垄断性领域的企业都有一个特点,就是企业都没有定价权,所以这些企业都不可能依靠它们的垄断地位牟取暴利。

《决定》对公益性国有企业的改革,提出了一个三层次的、非常明确的要求:第一层次,公益性是国有经济必保的领域,要增加投入服务好整个国民经济,所以公益性领域是我们必须做好的;第二层次,能放开、能够引入竞争机制的行业尽可能放开;第三层次,不具备条件的,通过特许经营、政府监管的方式进行改革。这三个层次的改革思路是符合国际惯例的。因为在发达的市场经济国家,由于某一些行业特殊的技术经济特征,比如自然垄断,也是可以独家经营的,但必须受到专门的法律约束和社会监管。所以三中全会明确特许经营、政府监管的改革方式,对于公益性的国有企业,实际上明确了下一步改革的方向,这是非常重要的一个突破。但由于我国企业非常复杂的历史原因,纯粹公益性企业很少,往往是混合业务。所以监管上比其他国家要复杂一点。要监管到企业内部,企业内部的财务要分开,监管的重点是垄断业务和竞争性业务的接口。

竞争性国有企业的改革方向是发展混合所有制。混合所有制是一个新的概念,但并不是一个新的事物。因为股权多元化至少已经提出十几年的时间了,而且是作为改革的方向来推动的。在股权多元化、或者混合所有制这个方向上,并不存在很大的政策障碍。需要注意的是混合所有制、股权多元化,都是涉及多个利益主体的市场行为。大家都能够把股份放在一起需要利益一致,大家能在一起经营企业需要文化的融合。所以涉及多主体的市场行为不能刮风,不能用行政手段硬推。从政府的角度讲,主要应该把妨碍混合所有制、或股权多元化的政策阻碍去掉,使这些方面的推进能够更顺利。

具体来讲,混合所有制有两种类型,它们的性质不太一样:

第一种,是为退出做准备的混合所有制,这往往会涉及控股权的转移。在这方面,由于我们现在的国有经济布局结构调整并没有调到位,还有很大的空间。目前中央企业都还有一批低效业务,或者我们做不好的业务,仍是需要退出的,中央企业今后几年都有一个瘦身和强身的问题。这方面新的进展可能在于金股和优先股的使用,改制方式会更灵活一些。

第二种,是国有大企业为改变机制搞的混合所有制。其主体方式仍会是整体上市,国外国有大企业的改革也是这种方式。如果把中国的国有大企业改革与西欧的国有大企业改革做一个比较的话,就发现基本方式都一样,差别是他们上市以后把国有股卖掉了,我们的国有股没有卖。找一个二股东让国有股搭车的方式可以探索,但估计不会成为主体的方式,除非涉及的国有资产没有上市。应该说,这方面的改革进展已经比较快了,中央企业67%的净资产已进入上市公司,中央企业在公众公司的改革方面已经迈出了比较大的步伐。

十八届三中全会提出“分类改革”的意义非常重大。因为在目前的改革深度上,我们一方面要通过改革为国有企业解决现实问题;另一方面,要说清楚公有制与市场经济最终结合的模式。“分类改革”的概念提出之后,现在可以把改革的前景描述的很清楚了。公益性的国有企业,通过改革加监管,成为市场经济中受专门法律约束和监管的特殊企业。这样的特殊企业在发达的市场经济国家也并不太少。竞争性的国有企业,就是依托资本市场发展混合所有制经济,成为市场经济中规范的公众公司。这样的公众公司在国外是大量存在的。通过这两种方式,国有企业将能够和市场经济实现最终的融合。

目前,这个目标已经可以看得很清楚,而且我们离这个目标已经不是很远了。

(作者为全国人大财经委员会副主任委员,本文系作者在第二届现代国企发展论坛上的主旨报告)

[本文转自2014年12期《现代国企研究》]